Autonomie gouvernementale des Autochtones au Canada

Droit canadien

La Loi sur les Indiens de 1876 démantèle les systèmes traditionnels de gouvernance et impose aux Autochtones des contrôles externes. Ces contrôles prennent la forme d’agents des Indiens locaux et du ministère des Affaires indiennes. À la fin des années 1960 et au début des années 1970, les organisations autochtones deviennent de plus en plus efficaces et l’activisme autochtone s’intensifie. De plus, plusieurs conflits très médiatisés éclatent au sujet du développement dans le Nord du Canada. Ces événements mènent le Canada à reconnaitre et permettre certaines formes d’autonomie gouvernementale autochtones. (Voir aussi Organisation politique des Autochtones et activisme au Canada.) Cette tendance s’accélère à la fin du 20^e siècle et au début du 21^e siècle. Les Autochtones voient leur droit à l’autonomie gouvernementale confirmé par la Loi constitutionnelle de 1982 et dans plusieurs documents internationaux. Cependant, le droit à l’autonomie gouvernementale est loin d’être inscrit dans la loi. (Voir aussi Droits des Autochtones au Canada.)

Affaires en justice

À la fin du 20^e siècle, les tribunaux canadiens prononcent plusieurs décisions concernant des questions liées aux droits des Autochtones. Dans le cadre de ces affaires, des questions liées au concept d’autonomie gouvernementale, comme l’autorité sur des terres et les peuples ainsi que la réglementation d’activités traditionnelles sont soulevées. Le droit canadien adopte une approche progressive pour élargir les pouvoirs législatifs et la juridiction par la revendication des droits autochtones.

Dans l’affaire Sparrow (1990), par exemple, la Cour suprême du Canada laisse de côté la question de savoir si la Nation Musqueam en Colombie-Britannique a la juridiction pour réglementer les droits de pêche de ces membres. Dans l’affaire Pamajewon (1996), la Cour est disposée à examiner la possibilité que l’article 35 reconnaisse un droit à l’autonomie gouvernementale. Cependant, elle ne statue pas dans ce sens. Dans l’affaire Delgamuukw (1997), la Cour refuse de se pencher sur la question.

En général, pour que la Cour reconnaisse une juridiction en matière de réglementation, un groupe doit établir que l’activité elle-même est un droit protégé. Une partie de ce processus consiste à confirmer que ladite activité était réglementée par les ancêtres du groupe avant le contact avec les Européens.

Comités, commissions et rapatriement de la Constitution

Durant les années 1980 et 1990, des comités spéciaux recommandent que des mesures générales soient prises au Canada pour reconnaitre et mettre en œuvre l’autonomie gouvernementale des Autochtones. La question est soulevée durant les procédures du rapatriement de la Constitution canadienne.

Un comité spécial de la Chambre des communes sur l’autonomie gouvernementale des Indiens est mis sur pied en 1982. En 1983, il produit le rapport Penner. Ce rapport recommande que les Premières Nations soient reconnues comme un ordre distinct de gouvernement. Il recommande également d’établir des processus qui mèneront à l’autonomie gouvernementale.

L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnait « les droits ancestraux et les droits de traités existants ». Toutefois, ce terme n’est pas défini. La question de la possibilité d’un amendement à la Constitution qui reconnait explicitement le droit inhérent des Autochtones à l’autonomie gouvernementale est débattue lors de conférences constitutionnelles dans les années 1980. Elle est ravivée durant les négociations de l’Accord de Charlottetown au début des années 1990. Cet Accord propose un amendement constitutionnel pour reconnaitre explicitement le « droit inhérent des peuples autochtones à l’autonomie gouvernementale au sein du Canada ». Cependant, un référendum national organisé en 1992 rejette cette proposition et les autres initiatives de l’Accord de Charlottetown.

La Commission royale d’enquête sur les Autochtones est formée en 1991. Elle présente son rapport au gouvernement fédéral en 1996, et elle propose des solutions pour de nouvelles et meilleures relations entre les peuples autochtones et le gouvernement canadien. La Commission insiste pour que le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale soit reconnu comme un « droit ancestral et issu des traités » en vertu de l’article 35 de la Constitution canadienne.

Revendications territoriales

Les différentes communautés autochtones atteignent différents niveaux d’autonomie gouvernementale grâce au processus des revendications territoriales (voir Revendications territoriales globales : traités modernes). De nombreuses revendications font l’objet de négociations afin de parvenir à des dispositions relatives à l’autonomie gouvernementale et à différents niveaux de cogestion avec d’autres gouvernements. Tous les gouvernements canadiens, y compris les gouvernements autochtones, sont soumis à la Constitution et à la Charte canadienne des droits et libertés.

La Convention de la baie James et du Nord québécois (CBJNQ) est négociée et conclue en 1975. Elle est créée en grande partie en réponse à l’opposition des communautés inuites et cries aux projets hydroélectriques proposés. Ces communautés n’ont jamais signé de traité avec le Canada. Les Innus du nord-est du Québec se joignent aux négociations à un stade avancé de celles-ci. Ils signent un accord connexe (la Convention du Nord-Est québécois) en 1978. La CBJNQ et le rapport Penner donnent lieu à la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec de 1984. Celle-ci est la première loi sur l’autonomie gouvernementale des Autochtones au Canada. Elle remplace la Loi sur les Indiens et elle établit les communautés autochtones de la région en tant qu’entités corporatives.

En 1984, les Inuvialuit du delta du Mackenzie dans les Territoires du Nord-Ouest signent la Revendication de l’Arctique de l’Ouest. Également connue sous le nom de Convention définitive des Inuvialuit, cette revendication permet aux Inuvialuit de participer à une forme limitée d’autonomie gouvernementale locale grâce à la création de la Municipalité régionale de l’Ouest de l’Arctique.

Des traités plus récents permettent aux communautés autochtones de mettre en place des structures municipales et corporatives. Un exemple historique est le règlement des revendications territoriales du Nunavut, conclu en 1993. Il aboutit à la création du nouveau territoire du Nunavut en avril 1999. En plus de ses dispositions juridiques, ce règlement donne lieu à un accord d’autonomie gouvernementale, étant donné que la grande majorité des habitants du Nunavut sont des Inuits.

En Colombie-Britannique, l’Accord définitif Nisga'a, finalisé en 2000, comprend également des dispositions d’autonomie gouvernementale sur les terres visées par l’accord. Cependant, il est critiqué pour cette raison et contesté devant les tribunaux. L’Accord Nisga'a accorde à cette Première nation le droit à l’autonomie gouvernementale à l’intérieur des 2019 km² de la vallée de la Nass, un territoire détenu par les Nisga’a. Ceci inclut le pouvoir de gérer leurs terres, leurs biens et leurs ressources. L’accord reconnait également la capacité des Nisga’a à adopter leurs lois en matière de citoyenneté, de langue et de culture. D’autres Premières Nations de la Colombie-Britannique continuent à négocier leurs revendications. La Première Nation Tsawwassen et les Premières Nations Maa-nulth signent des accords en 2009 et en 2011, respectivement.

Certaines communautés métisses concluent, ou sont en train de négocier, des accords d’autonomie gouvernementale. Le Métis Settlements Act de 1990 en Alberta fournit une base foncière à huit communautés métisses du nord de l’Alberta. Il permet la mise en place d’un gouvernement local de style traditionnel. Les règlements conclus sont soumis aux lois provinciales et fédérales. Ils permettent aux communautés métisses de gérer, conjointement avec le gouvernement de l’Alberta, les ressources souterraines sur le territoire couvert par l’accord.

En 1993, les Dénés du Sahtu et les Métis des Territoires du Nord-Ouest signent un accord global sur les revendications territoriales avec le gouvernement fédéral. Cet accord comprend un accord-cadre sur l’autonomie gouvernementale qui continue d’être utilisé dans les négociations avec le gouvernement territorial afin de mettre en place l’autonomie gouvernementale des communautés des Dénés du Sahtu et des Métis concernées.

Droit international

Aux États-Unis, les tribus autochtones (« indiennes ou amérindiennes ») sont reconnues comme des « nations souveraines dépendantes nationales » qui ont des droits inhérents de gouverner à l’intérieur de leurs réserves, d’adopter leurs propres lois, d’établir des tribunaux et de bénéficier d’une immunité contre les poursuites judiciaires externes. Cette doctrine de la souveraineté nationale n’a jamais été mise en application au Canada en ce qui concerne les peuples autochtones. Toutefois, de nombreuses personnes affirment qu’en vertu du droit international, cette doctrine devrait s’appliquer.

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) est adoptée au niveau international le 13 septembre 2007. La DNUDPA représente deux décennies de travail de la part des peuples autochtones du monde entier. Le Canada soutient initialement ce travail, mais il s’y oppose lorsqu’il est adopté. Le gouvernement fédéral justifie ce refus en indiquant qu’il est en raison de problèmes relatifs aux conflits fonciers et aux clauses de déclaration concernant le consentement. Le rejet du Canada provoque des remous. En 2010, le Canada se joint aux autres pays anglo-saxons d’Australie, de Nouvelle-Zélande et des États-Unis pour approuver la DNUDPA en tant que document « ambitieux ». Après un changement de gouvernement fédéral, le Canada retire son statut d’opposant à la DNUDPA en 2016. Le 21 juin 2021, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones reçoit la sanction royale et entre en vigueur. Cette loi engage le gouvernement du Canada à mettre en œuvre la DNUDPA et à la reconnaitre comme un instrument des droits de la personne dans le droit canadien.

Enjeux continus

L’approche judiciaire en matière d’autonomie gouvernementale des Autochtones est méthodique et progressive. Des négociations politiques permettent d’établir certains pouvoirs d’autonomie gouvernementale à certaines communautés individuelles des Premières Nations et des Inuits, mais elles n’adressent pas pleinement les revendications des Métis et d’autres peuples autochtones qui ne vivent pas dans les communautés autochtones. Toutes les négociations politiques font l’objet d’un examen accru de la part de ceux qui s’opposent à toute forme d’autonomie gouvernementale pour les peuples autochtones, ou de la part de ceux qui affirment que des amendements constitutionnels sont nécessaires pour la mise en application d’accords d’autonomie gouvernementale.