Le litige sur le bois d’œuvre résineux

Origines du litige (1982-1986) : Lumber I et Lumber II

En 1983, le département du Commerce des États-Unis rejette la plainte de 1982. Le lobby américain du bois d’œuvre résineux avait demandé aux États-Unis d’imposer des droits compensateurs à l’encontre des producteurs canadiens. (Cette première salve du litige est souvent appelée « Lumber I ».) Mais en 1985, l’industrie canadienne détient plus du tiers du marché américain. En juin de la même année, les producteurs américains établissent la Coalition pour des importations équitables de bois d’œuvre (Coalition for Fair Lumber Imports) qui fait à nouveau pression sur Washington et qui cherche à redresser la situation par l’intermédiaire de la Commission du commerce international (U.S. International Trade Commission, ITC).

En janvier 1986, le Canada et les États-Unis entament des négociations (« Lumber II ») sous les pressions additionnelles exercées par le président américain, Ronald Reagan, qui s’est engagé auprès des producteurs américains à prendre les mesures nécessaires en cas d’échec des négociations bilatérales. Le 19 mai 1986, la coalition dépose une requête en compensation se chiffrant par des droits d’importation de 27 %. Le 26 juin, la Commission du commerce international décrète que les politiques canadiennes ont desservi les producteurs américains.

Dans l’intervalle, le premier ministre de la Colombie-Britannique, Bill Vander Zalm, stupéfie les producteurs canadiens en déclarant que les droits de coupe sont trop bas, reconnaissant ainsi la validité de la plainte formulée par les États-Unis. En septembre, le ministre du Commerce, Pat Carney, consent à faire des concessions en augmentant les droits de coupe de 10 %. Entre-temps, le département du Commerce des États-Unis prend la décision d’imposer des droits de 15 %. Le Canada cherche à éviter ces droits au moyen d’un « accord de suspension », en vertu duquel le Canada imposerait sa propre taxe à l’exportation plutôt que de laisser les États-Unis percevoir directement les droits. La Colombie-Britannique et le Québec appuient le principe de la suspension. Il en résulte un protocole d’entente (PE) signé le 30 décembre 1986, en vertu duquel le Canada accepte d’imposer une taxe de 15 % sur les exportations de bois d’œuvre vers les États-Unis. Cette taxe, d’un montant d’environ 600 millions de dollars par an, est dans toute l’histoire du commerce mondial la plus forte pénalité qu’un pays s’est lui-même imposée.

Ce litige est source de controverse politique au Canada. Certains considèrent l’entente comme un moyen nécessaire d’éviter des sanctions commerciales plus sévères. Mais les détracteurs sont indignés par les mesures commerciales américaines. Des inquiétudes sont exprimées quant à la capacité des représentants fédéraux à négocier face à la volonté des provinces de capituler. Certains soutiennent que l’entente menace la souveraineté canadienne. À la fin de 1987, le gouvernement fédéral parvient à une entente avec la Colombie-Britannique et le Québec, selon lequel ces provinces augmenteront leurs droits de coupe en remplacement de la taxe d’exportation fédérale de 15 % sur le bois d’œuvre résineux.

Reprise des conflits commerciaux (1991-1996) : Lumber III

En 1991, à la suite de l’augmentation des droits de coupe provinciaux, le Canada se retire du protocole d’entente de 1986. Le département du Commerce des États-Unis réagit en mai 1992 en recommandant l’imposition de droits compensateurs de 6,51 % sur toutes les provinces, à l’exception des Maritimes. Ces droits entrent en vigueur en juillet 1992. Le Canada conteste les mesures américaines en faisant appel à un groupe spécial de l’Accord commercial Canada–États-Unis (ACCEU). Celui-ci donne finalement raison au Canada. (L’ACCEU est le prédécesseur de l’ALENA.)

Cependant, le groupe spécial était composé de trois Canadiens et de deux Américains. Les trois Canadiens appuient la position canadienne dans le litige; les deux Américains, celle des États-Unis. Du côté américain, cela semble partial et injuste. Par exemple, le juge Malcolm Wilkey, juge à la retraite de la Cour d’appel du circuit du District de Columbia, écrit que « l’opinion majoritaire du groupe spécial binational pourrait enfreindre davantage de principes régissant l’examen en appel des décisions d’un organisme administratif que toute autre opinion rendue par une instance de révision qu’il m’ait été donné de lire ». Les États-Unis menacent de riposter en imposant de lourds droits d’importation. Ils refusent également de rembourser les droits perçus sur les produits de bois d’œuvre canadiens qui, en vertu de la décision du groupe spécial, doivent être remboursés.

En mai 1996, le Canada et les États-Unis mettent fin à cinq années de manœuvres juridiques en signant l’Accord Canada–États-Unis sur le bois d’œuvre résineux. L’accord plafonne les exportations canadiennes en franchise de droits. De plus, tout bois d’œuvre exporté qui dépasse le volume convenu est assujetti à des droits à l’exportation. En contrepartie, les États-Unis acceptent de restituer une partie des droits qu’ils ont perçus avant la décision du groupe spécial de l’ACCEU.

Reprise des litiges et l’Accord sur le bois d’œuvre de 2006 (2001-2006) : Lumber IV

L’Accord Canada–États-Unis sur le bois d’œuvre résineux de 1996 expire en 2001. Les États-Unis accusent de nouveau le Canada de subventionner son industrie du bois d’œuvre. (Cela marque le début d’une période souvent appelée « Lumber IV ».) Les Américains soutiennent également que le commerce canadien du bois d’œuvre constitue du « dumping »; c’est-à-dire la vente déloyale d’un produit exporté à un prix inférieur à celui qu’il coûterait sur le marché intérieur ou inférieur à son coût de production. Comme lors des cycles précédents du litige sur le bois d’œuvre résineux, le département du Commerce des États-Unis mène une enquête et conclut que le Canada subventionne effectivement son industrie du bois d’œuvre résineux et se livre à des pratiques de dumping. Les États-Unis imposent des droits compensateurs de 19,3 % et des droits antidumping s’élevant en moyenne à 12,6 % en 2001 et à 27,2 % en 2002. (Les droits antidumping varient selon l’entreprise et la province. Les provinces de l’Atlantique sont pour la plupart épargnées.)

Pendant plusieurs années, le Canada conteste les droits américains imposés sur le bois d’œuvre résineux canadien devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et l’ALENA. Les décisions rendues par ces instances donnent généralement raison à l’argument canadien selon lequel les droits imposés par le département du Commerce des États-Unis sont injustement élevés. Ce n’est que lorsque le Canada accepte l’Accord sur le bois d’œuvre résineux (ABR) de 2006 que les États-Unis restituent entre 4,2 et 4,5 milliards de dollars des 5,3 milliards de dollars américains perçus au titre de droits illégaux.

L’Accord de 2006 sur le bois d’œuvre résineux, signé en septembre 2006, met effectivement fin à cette phase du conflit et remplace les litiges par un commerce administré. En échange de la restitution par les États-Unis de la majeure partie des sommes perçues au titre des droits, le Canada accepte de limiter ou de taxer les exportations de bois d’œuvre en fonction des conditions du marché. L’accord, signé par le gouvernement conservateur de Stephen Harper, suscite la controverse au Canada. Les détracteurs soulignent la solide position juridique du Canada; ses victoires répétées devant des instances internationales comme l’ALENA et l’OMC; et surtout la décision d’un groupe spécial final de l’ALENA, composé à la fois de Canadiens et d’Américains, qui conclut à l’unanimité que les droits américains sont excessifs et injustes. En fin de compte, ces détracteurs affirment que l’entente troque des années de victoires juridiques contre un accord peu avantageux qui ne restitue pas la totalité des sommes qu’ils estiment être légitimement dues au Canada. Ils soutiennent qu’il favorise l’industrie américaine, entrave les producteurs canadiens et ne parvient pas à résoudre le litige sous-jacent. Nombreux sont ceux qui craignent que des problèmes similaires ne refassent surface à l’expiration de la période de sept ans.

Le retour de l’incertitude entourant le commerce du bois d’œuvre résineux (2015 à aujourd’hui) : Lumber V

L’Accord sur le bois d’œuvre résineux de 2006 reste en vigueur pendant les sept années convenues. Les deux pays conviennent également d’une prolongation de deux ans. En 2015, l’Accord sur le bois d’œuvre résineux expire. Le gouvernement américain accepte de ne pas mener de nouvelles enquêtes en matière de droits compensateurs ou antidumping pendant un an. Puis, en novembre 2016, l’industrie américaine du bois d’œuvre demande au département du Commerce des États-Unis d’examiner de nouveau les pratiques d’exportation de bois d’œuvre résineux de l’industrie canadienne. Des droits sont finalement imposés sur les produits canadiens, marquant un retour à un cycle familier dans le litige sur le bois d’œuvre résineux, connu sous le nom de « Lumber V ». En novembre 2021, le ministère américain du Commerce impose des taux de droits définitifs combinés, soit des droits antidumping et des droits compensateurs, qui varient de 11,12 % à 29,66 %.

Le Canada conteste les droits devant des groupes spéciaux de l’OMC ainsi que dans le cadre de l’ALENA et de l’accord qui lui succède, l’Accord Canada‒États-Unis‒Mexique (ACEUM). Celui-ci entre en vigueur en juillet 2020. Bien que le Canada obtienne de nouveau certains succès auprès de ces instances chargées du règlement des litiges, aucun règlement global n’est conclu et le litige demeure non résolu.

(Voir aussi Relations économiques canado-américaines; Relations canado-américaines; Libre-échange; Histoire du commerce du bois.)