Répartition des pouvoirs

La répartition des pouvoirs fait référence à la division des responsabilités et pouvoirs législatifs entre les deux niveaux du gouvernement fédéral et provincial. Les domaines ont été définis pour la première fois à la Conférence de Québec en 1864 (voir Résolutions de Québec) et sont inscrits dans la Loi constitutionnelle de 1867. Ils ont été source de débats et de tensions entre les provinces et le gouvernement fédéral durant des générations. (Voir Relations fédérales-provinciales.) Cependant, cette partie de la Constitution demeure remarquablement inchangée depuis la Confédération.



Conférence de Québec, 1864

Contexte historique

Les Pères de la Confédération du Canada divisent tout d’abord les pouvoirs législatifs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux au cours de leurs discussions à la Conférence de Québec, en 1864. (VoirRésolutions de Québec.) Ces pouvoirs sont ensuite peaufinés et formellement énoncés dans la Loi constitutionnelle de 1867 au début de la Confédération. Ils sont interprétés, ou jugés, par le comité judiciaire du Conseil privé jusqu’en 1949. Par la suite, ils sont interprétés par la Cour suprême du Canada.

La répartition du pouvoir exécutif (le premier ministre du Canada, les premiers ministres provinciaux et leurs Cabinets) est en théorie semblable à la répartition du pouvoir législatif. La répartition des pouvoirs parmi les tribunaux canadiens est aussi divisée dans une certaine mesure ; la plupart relèvent du gouvernement fédéral.

Comment se divise le pouvoir

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au gouvernement fédéral de larges pouvoirs pour légiférer en faveur de « la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada en ce qui a trait à toutes les questions qui ne relèvent pas des catégories de sujets de la présente loi exclusivement attribuée aux législatures des provinces ». Un principe directeur des Pères de la Confédération est que la juridiction sur les questions d’intérêt national serait attribuée au Parlement. Celles d’intérêt régional seraient confiées aux provinces.

Étant donné que le Québec est régi par un Code civil, les provinces se voient attribuer la juridiction sur la propriété et les droits civils. Le Québec est exclu de l’article 94 ; ce qui permet l’éventuelle normalisation du droit privé pour les autres provinces.


Parlement
(© Aqnus Febriyant | Dreamstime)


Pouvoirs fédéraux

Le Parlement reçoit également une plus grande juridiction résiduelle que les législatures provinciales. Ceci veut dire que tous les pouvoirs (et tous les pouvoirs qui surgiront à l’avenir) qui ne sont pas spécifiquement accordés aux provinces reviendront au gouvernement fédéral, pourvu qu’ils soient de nature générale et non locale. Au fil du temps, les tribunaux interprètent le pouvoir résiduel fédéral comme incluant : l’incorporation des entreprises ayant des objectifs fédéraux, l’aéronautique, la radio, la télévision, l’énergie nucléaire, la responsabilité de la capitale nationale, les droits miniers extracôtiers, les langues officielles dans la sphère fédérale, la citoyenneté, les affaires étrangères, le contrôle des médicaments, et les pouvoirs d’urgence en temps de paix et de guerre (Voir aussiLoi sur les mesures de guerre.)

Les autres domaines de juridiction fédérale incluent : les échanges et le commerce, la fiscalité directe et indirecte, la monnaie, le service postal, le recensement et les statistiques, la défense nationale, la fonction publique fédérale, la navigation, les pêches, les activités bancaires, les droits d’auteur, les peuples autochtones et les réserves, la citoyenneté, le mariage et le divorce, le droit criminel, les prisons, et les travaux et entreprises interprovinciaux.

Pouvoirs d’amendement

La répartition des pouvoirs peut être modifiée. Par exemple, en 1940, le Parlement acquiert une juridiction exclusive sur l’assurance-chômage grâce à un amendement constitutionnel.

En 1949, aussi grâce à un amendement constitutionnel (article 91.1 de la Loi constitutionnelle de 1867), le Parlement reçoit le pouvoir de modifier la Constitution du Canada, à l’exception des questions touchant les juridictions et les privilèges provinciaux. Cependant, en 1949, dans une décision rendue à propos du Sénat, la Cour suprême du Canada restreint l’interprétation de la phrase « Constitution du Canada. » Elle déclare que cette phrase de l’article 91.1 réfère à la Constitution fédérale interne, et non à la Constitution de tout le Canada. Par exemple, le Parlement ne peut pas abolir le Sénat, car il représente les provinces et ne relève pas exclusivement d’une question fédérale.

La Loi constitutionnelle de 1982 abroge l’article 91.1. Par conséquent, l’article 44 de l’Acte stipule que, dans certains cas, sous réserve de l’approbation provinciale « le Parlement peut exclusivement adopter des lois modifiant la Constitution du Canada en ce qui concerne le gouvernement exécutif du Canada, ou le Sénat et la Chambre des communes. » En 2014, la Cour suprême du Canada clarifie la question. Elle statue que les modifications apportées à la composition du Sénat et à la nomination des sénateurs doivent respecter la règle de 7/50 ; le consentement du gouvernement fédéral et de sept provinces représentant au moins 50 % de la population du Canada est requis. Le tribunal statue également qu’abolir le Sénat nécessite le consentement du gouvernement fédéral et des dix provinces.

Les provinces ont le droit de modifier leur constitution interne (à l’exception de ce qui concerne le cabinet du lieutenant-gouverneur) depuis 1867.

Pouvoirs provinciaux

Entre autres choses, les gouvernements provinciaux ont juridiction sur : leurs constitutions internes, l’imposition directe à des fins provinciales, les municipalités, les commissions scolaires, les hôpitaux, la propriété et les droits civils (leur plus grand domaine de responsabilité), l’administration de la justice civile et criminelle, les sanctions pour violations des lois provinciales, les prisons, la célébration du mariage, la fonction publique provinciale, les travaux locaux, et les sociétés ayant des objectifs provinciaux.

Les interprétations des tribunaux du pouvoir fédéral sur le commerce ont tendance à être restrictives ; leurs interprétations du pouvoir provincial sur la propriété et les droits civils ont tendance à être plus libérales.

Croisement de pouvoirs

Il existe quatre domaines de pouvoirs partagés entre les provinces et le gouvernement fédéral : l’agriculture, l’immigration, les pensions de vieillesse et les prestations supplémentaires. En cas de dispute, la législation fédérale l’emporte pour les domaines visés par l’article 95 (agriculture et immigration), et la législation provinciale l’emporte pour les domaines visés par l’article 94A (pensions de vieillesse). L’éducation est attribuée aux provinces, mais est soumise à certaines garanties religieuses.

Chaque niveau de gouvernement est limité à sa propre sphère législative. Toutefois, il est arrivé souvent que l’un ou l’autre ait assumé des responsabilités qui ne lui appartenaient pas clairement. Par exemple, les provinces ont converti certaines taxes à l’origine indirectes, comme les taxes de ventes et d’achat, en taxes directes.

Le pouvoir de dépenser l’argent demeure un domaine vague et conflictuel. Le Parlement suppose qu’il peut dépenser là où il n’a pas nécessairement le pouvoir d’adopter une loi. Ce genre de dépenses est généralement bien reçu de la part des provinces lorsqu’elles s’appliquent aux paiements de péréquation, mais beaucoup moins lorsqu’elles empiètent sur les domaines provinciaux comme la santé, la sécurité sociale et l’éducation.

Péréquation et ressources naturelles

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1982, le principe de la péréquation (garantir que tous les Canadiens ont accès à des services publics comparables et ce, à des niveaux d’imposition comparables) est inscrit à l’article 36. Cependant, sa mise en œuvre n’est pas claire.  

En 1982, la juridiction provinciale sur les des ressources naturelles est élargie pour inclure un pouvoir partagé en matière de commerce interprovincial et de marketing extraterritorial (mais avec la prépondérance fédérale). Les provinces obtiennent également le pouvoir de taxation indirecte de leurs ressources naturelles (Voir Finances intergouvernementales.)


Cour suprême du Canada (avec la permission de Corel Professional Photos)

Cour suprême du Canada (avec la permission de Corel Professional Photos).


Tension fédérale-provinciale

L’histoire du fédéralisme canadien est essentiellement un compte-rendu des différends au sujet de la répartition des pouvoirs. Des années 1880 aux années 1930, les pouvoirs fédéraux sont réduits. Ceci est principalement dû au fait que le comité judiciaire du Conseil privé ignore les intentions centralistes de plusieurs (mais pas tous) des créateurs de la Constitution. Il favorise plutôt l’autonomie provinciale dans son interprétation de la Loi constitutionnelle de 1867. Par contre, la Cour suprême du Canada a généralement tendance à renforcer les pouvoirs législatifs du gouvernement fédéral.

Malgré plusieurs conférences constitutionnelles entre les provinces et le gouvernement fédéral, peu de modifications ont été apportées à la répartition des pouvoirs. L’accord du lac Meech, négocié en 1987 mais jamais mis en œuvre, aurait élargi le pouvoir provincial aux nominations à la Cour suprême du Canada et au Sénat. Cela aurait également légèrement amélioré le pouvoir provincial dans la juridiction partagée de l’immigration. Globalement, cependant, aucun changement significatif n’aurait eu lieu dans la répartition des pouvoirs prévue dans la Constitution.

Voir aussi : La mort de l’accord du lac Meech ; Constitution du Canada ; Histoire constitutionnelle ; Droit constitutionnel ; Monarchie constitutionnelle ; Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 : document; Statut de Westminster; Résolution d’amendement de la Constitution (1981) ; Rapatriement de la Constitution ; Loi constitutionnelle de 1982 : document.

 


Lecture supplémentaire

  • G.-A. Beaudoin, La Constitution du Canada (1990).
  • Adam Dodek, La constitution canadienne (2019)