Procédure parlementaire

La procédure parlementaire comporte cinq principes élémentaires. Premièrement, la CHAMBRE DES COMMUNES décide de ses propres procédures. Deuxièmement, tout débat doit s'articuler autour d'une motion et être orienté en vue d'en arriver à une décision par la Chambre. Troisièmement, autant que faire se peut, la Chambre ne devrait pas être prise au dépourvu (les avis doivent normalement être communiqués 48 heures à l'avance). Quatrièmement, une majorité des votes exprimés est nécessaire pour approuver une motion, et non une majorité des députés élus. Enfin, toute la session, et non une séance, constitue l'unité de temps de base en matière de procédure parlementaire.

La Chambre des communes a adopté un grand nombre d'ordres permanents qui régissent ses travaux, mais elle est aussi régie par des lois, par les décisions du PRÉSIDENT et par les pratiques adoptées au fil des ans. Si aucune règle canadienne ne s'applique, la Chambre se tourne vers le Parlement britannique. Tous les ordres de la Chambre sont consignés au procès-verbal - les procès-verbaux de chaque jour et les journaux des débats parlementaires - et, de temps en temps, on codifie les ordres permanents pour le bénéfice des parlementaires. Les dernières modifications importantes des ordres permanents ont eu lieu le 20 décembre 1968, le 24 juillet 1969, le 12 décembre 1975, le 29 novembre 1982, le 27 juin 1985 et le 13 février 1986. Lorsque les députés invoquent le règlement, ils se réfèrent souvent au Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada, d'Arthur Beauchesne, et au volume d'Erskine May, Parliamentary Practice, un ouvrage britannique qui date de 1844, mais qui est constamment mis à jour par les greffiers en poste à Westminster.

La Chambre exprime ses opinions sous forme de résolutions et sa volonté par des ordres. La plupart des ordres ont trait à sa propre conduite. Par exemple, la décision d'ordonner une seconde (ou une troisième) lecture constitue, en fait, un ordre adressé au greffier pour qu'il inscrive la lecture du projet de loi à l'ordre du jour. La plupart des ordres sont précis, par exemple : « Que le projet de loi C-27 soit maintenant lu une troisième fois ». Les ordres permanents sont ceux qui demeurent en vigueur jusqu'à ce que la Chambre les modifie.

La Chambre communique à l'aide de messages, d'adresses et de projets de loi. Elle envoie fréquemment des messages au SÉNAT et celui-ci lui en fait aussi souvent parvenir. L'adresse la plus célèbre a été transmise conjointement avec le Sénat à Sa Majesté en 1981 et elle demandait le rapatriement de la CONSTITUTION. La présentation d'un projet de loi à la Couronne constitue une requête pour qu'elle sanctionne le texte de ce projet de loi, qui devient ensuite une loi. Aucun projet de loi ne peut recevoir la sanction royale s'il n'a pas d'abord été approuvé par la Chambre des communes et le Sénat.

Les décisions de la Chambre prennent d'abord la forme de motions et la plupart doivent être précédées d'un avis écrit distribué à tous les parlementaires dans le Feuilleton des Avis quotidien. Une décision prise par la majorité des parlementaires qui votent sur un point ou un autre est considérée comme étant une décision de la Chambre. Plusieurs votes sont unanimes. Les votes par appel nominal sont très formels : chaque parlementaire se lève de son fauteuil, exprime son vote et celui-ci est consigné au procès-verbal. L'expression « à la majorité » est souvent utilisée pour indiquer qu'il y a eu de l'opposition, mais que les opposants ne voient pas la pertinence de procéder par appel nominal. Étant donné que le Président de la Chambre et 19 autres parlementaires constituent un quorum, un projet de loi pourrait être adopté par la Chambre même si le vote, à chaque lecture, ne comportait que 10 Oui et 9 Non.

Les nombreux sujets présentés sont traités dans le cadre d'un programme précis, la distinction de base se faisant entre les points qui n'accaparent pas beaucoup de temps, que l'on appelle souvent les affaires courantes, et le reste. La période de questions orales et les affaires courantes requièrent un peu plus d'une heure au début de chaque séance. Dans le cadre des affaires courantes, on présente les projets de loi et on procède à la première lecture, les comités permanents et les comités spéciaux (voir COMITÉS PARLEMENTAIRES) font rapport à la Chambre, le gouvernement répond aux questions écrites et des motions d'adhésion sont présentées généralement dans les rapports des comités. À la fin de la période consacrée aux affaires courantes, la Chambre se penche sur l'ordre du jour. La seconde distinction à faire concerne les affaires émanant des députés et les affaires émanant du gouvernement. Sous la rubrique des ordres permanents, une fois les affaires courantes expédiées, le gouvernement dispose de la majeure partie du temps consacré aux travaux (16 heures par semaine). Au mieux, les députés se verront accorder quatre heures.

Les affaires émanant des députés comprennent des motions (pour présenter des ordres ou des résolutions), des projets de loi d'initiative parlementaire (pour modifier la loi générale), des projets de loi de caractère privé et des motions concernant le dépôt de documents. Conformément aux règles formulées en 1986, 20 questions des affaires émanant des députés, choisies au hasard, reçoivent la priorité dans le cadre des délibérations et 6, retenues par un comité, doivent aboutir à un vote. Avant même qu'ils n'aboutissent à la Chambre, la grande majorité des projets de loi et des motions des députés ont été éliminés, à la suite de discussions qui ne leur laissent pratiquement aucun espoir de devenir des lois; à partir de là, un petit nombre ont droit à des délibérations exhaustives à la Chambre des communes et pourront réellement devenir des lois. Par contre, tous les ordres du gouvernement se retrouvent pêle-mêle à la rubrique « Affaires émanant du gouvernement ». Le leader parlementaire du gouvernement peut décider de l'ordre de priorité des sujets des affaires émanant du gouvernement et représenter le même sujet devant la Chambre jour après jour. Les résolutions émanant du gouvernement ne sont jamais éliminées, mais leur adoption peut être retardée si elles font l'objet d'une OBSTRUCTION SYSTÉMATIQUE.

Les cinq listes, ainsi que les questions écrites, sont publiées dans le Feuilleton, qui épaissit à mesure que la session avance. Les projets de loi d'intérêt privé servent maintenant avant tout à incorporer certaines catégories de sociétés à charte fédérale. Les motions émanant des députés sont presque toujours éliminées. Les motions demandant aux ministres de déposer des lettres, des documents et des rapports n'ont pas beaucoup d'importance, à moins que le gouvernement ne soit minoritaire. Si le gouvernement n'y voit pas d'objection, elles sont adoptées sans faire l'objet de débats, tandis que les motions qui entraîneront des délibérations seront battues si le gouvernement est majoritaire.

L'expression « ordres du jour » tire son origine du Parlement de Westminster où l'on planifiait le travail en ordonnant que des points précis soient traités telle ou telle journée, voire même à des heures prévues d'avance. Après une première lecture, le Président de la Chambre des communes à Ottawa demande toujours : « Quand ce projet de loi sera-t-il lu une deuxième fois? », puis après l'étape du rapport : « Quand ce projet de loi sera-t-il lu une troisième fois? » Chaque point constitue vraiment un ordre et, à la fin de la période des affaires courantes, le Président de la Chambre annonce les « ordres du jour ». Un point mis à l'ordre du jour après les affaires courantes prend la forme d'un ordre et l'ordre peut prendre la forme d'une motion en faveur de la deuxième ou de la troisième lecture d'un projet de loi. Les médias d'information confondent souvent les ordres, les motions et les projets de loi. Les motions présentées par le gouvernement ne sont pas destinées à modifier des lois, mais à amener la Chambre à formuler un ordre ou une résolution. Elles correspondent, par leur nature, aux motions présentées par les députés. Les mesures législatives présentées par le gouvernement comprennent des projets de loi sans incidence financière, des mesures financières qui aboutissent à des projets de loi d'imposition et de taxation, et des autorisations de crédits qui aboutissent à des projets de loi de crédits (voir PROCESSUS BUDGÉTAIRE).

Les deux premières motions du processus législatif habituel - la permission de présenter un projet de loi et celle de procéder à la première lecture - sont considérées comme des affaires courantes qui ne nécessitent pas de délibérations, mais elles peuvent être adoptées sur division. La motion en faveur d'une deuxième lecture peut faire l'objet d'un débat. Par conséquent, elle est présentée en vertu d'un ordre du jour. Si cette motion est adoptée, l'un des greffiers au Bureau « lit » le projet de loi. De nos jours, il s'agit d'une lecture symbolique; le greffier dit simplement : « Deuxième lecture de ce projet de loi ». Le projet de loi est transmis par la suite à un comité, où il fera l'objet d'un examen attentif, une disposition à la fois avec ou sans modifications. Il est ensuite renvoyé à la Chambre. Si le projet de loi a été étudié par un comité autre qu'un comité plénier, tout parlementaire peut présenter des modifications au projet de loi après avoir présenté un avis écrit. Si le projet de loi a été renvoyé à un comité plénier, l'étape du rapport n'est qu'une formalité. La dernière étape a trait à la motion voulant que le projet de loi « soit maintenant lu une troisième fois et adopté ». Si le projet de loi est adopté, il est renvoyé au Sénat afin d'y être adopté ou, s'il a déjà été adopté au Sénat, il y est renvoyé en attendant la sanction royale. Les projets de loi présentés à la Chambre des communes sont numérotés C-1, C-2, etc., tandis que les projets de loi présentés au Sénat sont numérotés S-1, S-2, etc. La sanction royale a lieu, tout comme les DISCOURS DU TRÔNE, au Sénat.

Les projets de loi de crédits, présentés pour répondre à des besoins financiers précis, suivent un processus semblable, mais ne prennent généralement que quelques minutes du temps des parlementaires, car ceux-ci ont eu le temps d'étudier les demandes de subsides gouvernementales (estimations) au sein des comités permanents. Les ordres permanents prévoient 25 jours par année à la Chambre à titre de Journées de l'opposition, pour permettre à celle-ci de critiquer le gouvernement avant que la Chambre ne fasse l'objet d'une demande de crédits.

Les projets de loi d'imposition et de taxation sont présentés aussi, avec quelques variations du processus législatif habituel. Le ministre des Finances annonce habituellement les changements fiscaux importants dans le discours du budget et présente une motion demandant que « la Chambre des communes approuve la politique budgétaire globale du gouvernement ». Le débat sur le budget, restreint à six jours, commence alors. Souvent l'opposition officielle présentera un amendement, tandis qu'un tiers parti présentera un sous-amendement.

Le 8 mai 1974, le gouvernement TRUDEAU a été renversé à l'occasion d'un vote portant sur un sous-amendement présenté par le Nouveau Parti démocratique à propos du budget et, le 13 décembre 1979, ce fut au tour du gouvernement CLARK de subir le même sort. Pendant son discours, le ministre dépose des avis de motions de voies et moyens détaillant les changements fiscaux proposés. Ces documents permettent aux fiscalistes, aux comptables et à d'autres intervenants de formuler des remarques sur la mise en oeuvre des changements proposés. Plus tard, des mois plus tard peut-être, il présente ses projets de loi d'imposition et de taxation, un pour chaque motion de voies et moyens. Les projets de loi d'imposition et de taxation, qui sont étudiés par des comités pléniers, progressent lentement en deuxième lecture, pendant l'examen en comité et au stade de la troisième lecture. Le débat suscité par le discours du trône est maintenant limité à huit jours et n'attire pas tellement l'attention, à moins que le gouvernement ne soit minoritaire.

Les délibérations ont lieu à la Chambre des communes, qui ne constitue pas toujours le lieu idéal pour certaines questions qui sont mieux traitées au sein de comités. Dans les comités pléniers, les travaux sont menés avec plus de souplesse qu'à la Chambre. Presque tous les projets de loi non financiers sont étudiés dans des comités spéciaux qui sont dissous une fois le travail terminé.

La défaite du gouvernement lors d'un vote à la majorité ne signifie pas nécessairement que celui-ci doive démissionner ou convoquer une élection; il peut même poursuivre ses activités en dépit du rejet d'un projet de loi, comme ce fut le cas pour le gouvernement PEARSON en février 1968, et la Chambre elle-même peut très bien refuser d'assimiler le rejet d'un projet de loi à une motion de censure. Les règles parlementaires offrent à l'opposition des occasions fréquentes de présenter des motions de censure directes. Ce peuvent être des amendements à la motion de l'Adresse en réponse au discours du trône, des amendements à la motion de présentation du budget et des motions présentées au cours de 6 des 25 Journées de l'opposition prévues. Même un vote de censure direct n'impose pas d'obligation légale de démissionner ou de convoquer des élections, mais il serait insensé qu'un gouvernement ne tienne pas compte d'un tel vote.

La Chambre peut forcer un gouvernement à démissionner en lui refusant les crédits nécessaires. Les règles permettent aux députés de poser quotidiennement des questions orales en Chambre aux membres du CABINET. Au Canada, les questions n'ont pas à faire l'objet d'avis écrits comme c'est le cas en Grande-Bretagne. Par conséquent, la période des questions au Canada est plus opportune, plus turbulente et, comme le prétendent certains observateurs, plus triviale. La période quotidienne des questions orales constitue la source de la plupart des nouvelles en provenance d'Ottawa. Un ministre n'est pas tenu de répondre à quelque question que ce soit avec franchise. De fait, la Chambre pourrait souvent penser que des réponses tout à fait honnêtes pourraient aller à l'encontre de l'intérêt national.

La Chambre consent parfois à débattre une question qui n'est pas à l'ordre du jour. Une fois l'avis de délai expiré, on peut passer à l'étude de n'importe quelle question à l'ordre du jour, même si elle figure en dernier lieu, de sorte que les débats d'urgence sont rarement nécessaires. L'ordre permanent no° 43 permet aux parlementaires de réclamer un débat d'urgence. Une motion d'ajournement, conformément à l'ordre permanent no° 26, peut faire l'objet d'un débat, mais ne peut être présentée sans autorisation spéciale. Le député doit alors en faire la demande au Président après la période des affaires courantes. Si la demande est jugée valable, elle doit recevoir le soutien de 19 autres députés seulement. Ces débats ont généralement lieu en après-midi (à 15 h, le vendredi) quand la Chambre ne siège habituellement pas. Le Président peut y mettre fin lorsqu'ils se font répétitifs, mais, en pratique, ils se poursuivent jusqu'à ce que tous ceux qui désiraient s'exprimer aient pu le faire. Étant donné les différences dans leur volume et dans les pratiques adoptées au fil des ans, plusieurs des procédures particulières aux assemblées législatives provinciales diffèrent de façon importante de celles de la Chambre des communes (par exemple, en matière de recours à des comités, de règles relatives aux affaires émanant des députés et dans les questions financières). Les principes sous-jacents demeurent cependant les mêmes.